Lorsqu’un établissement fait l’objet d’un arrêté de fermeture administrative, l’exploitant doit réagir rapidement. Une fermeture décidée par le préfet peut entraîner une perte immédiate de chiffre d’affaires, compromettre le paiement des charges, fragiliser l’emploi des salariés et, dans certaines situations, menacer directement la survie de l’entreprise.

Face à une telle décision, il est possible de saisir le juge administratif en urgence afin de demander la suspension de l’arrêté de fermeture administrative.

Deux procédures principales peuvent être envisagées : le référé-liberté et le référé-suspension. Ces deux recours obéissent toutefois à des conditions différentes, notamment en ce qui concerne la démonstration de l’urgence.

Comment le juge administratif apprécie-t-il l’urgence en matière de fermeture administrative ? Quels éléments doivent être produits pour obtenir la suspension d’un arrêté préfectoral ? Quel référé choisir ?

Un avocat en droit administratif à Pontoise, intervenant auprès des commerçants, restaurateurs, exploitants de débits de boissons et dirigeants d’entreprise, peut accompagner l’établissement concerné dans l’analyse de l’arrêté et la mise en œuvre rapide du recours adapté.

Sommaire

Pourquoi contester rapidement un arrêté de fermeture administrative ?
L’intérêt d’un référé contre une décision administrative
Référé-liberté et référé-suspension : deux procédures d’urgence distinctes
L’urgence en référé : comment est-elle appréciée par le juge administratif ?
Comment démontrer les conséquences économiques d’une fermeture administrative ?
L’importance de la durée de fermeture
Quels documents fournir au juge des référés ?
Autres circonstances permettant de caractériser l’urgence
Pourquoi la réactivité de l’exploitant est-elle essentielle ?
Le rôle de l’avocat dans la contestation d’une fermeture administrative

1. Pourquoi contester rapidement un arrêté de fermeture administrative ?

L’une des particularités du droit administratif réside dans le caractère immédiatement exécutoire des décisions prises par l’administration.

En application du principe traditionnellement désigné comme le privilège du préalable, les décisions prises notamment par l’État, le préfet, les collectivités territoriales ou certains établissements publics peuvent produire leurs effets sans qu’une autorisation préalable du juge soit nécessaire.

Autrement dit, une décision administrative peut être immédiatement applicable, même lorsqu’elle est susceptible d’être ultérieurement contestée et, éventuellement, annulée par le tribunal administratif.

Cette règle revêt une importance particulière en matière de fermeture administrative d’un commerce ou d’un établissement.

Lorsqu’un arrêté préfectoral ordonne la fermeture d’un restaurant, d’un bar, d’un débit de boissons, d’un établissement recevant du public ou d’un autre commerce, l’exploitant doit en principe respecter immédiatement la mesure qui lui a été notifiée.

L’introduction d’un recours en annulation devant le tribunal administratif ne suspend pas, à elle seule, l’exécution de l’arrêté.

L’établissement peut donc être contraint de fermer pendant plusieurs jours, plusieurs semaines, voire plusieurs mois, alors même que la légalité de la décision n’a pas encore été définitivement examinée.

C’est précisément pour éviter qu’une décision administrative potentiellement illégale produise des conséquences irréversibles avant le jugement au fond que le droit administratif prévoit différentes procédures d’urgence.

2. Quel est l’intérêt d’un référé contre un arrêté de fermeture administrative ?

Le référé administratif permet de demander au juge de prendre rapidement une mesure provisoire, sans attendre le jugement de la requête principale en annulation.

En matière de fermeture administrative, l’objectif est généralement d’obtenir la suspension de l’exécution de l’arrêté préfectoral.

Cette procédure présente un intérêt majeur pour l’exploitant lorsque la fermeture menace immédiatement :

la continuité de l’exploitation ;
le chiffre d’affaires de l’entreprise ;
le paiement des loyers et autres charges fixes ;
le règlement des salaires ;
la trésorerie de l’établissement ;
la poursuite des contrats commerciaux ;
la relation avec les fournisseurs ;
l’organisation d’évènements importants ;
ou, plus généralement, l’équilibre financier de la société.

Il convient toutefois de distinguer deux procédures particulièrement importantes : le référé-liberté et le référé-suspension.

Le choix de la procédure dépend de la gravité de la situation, de l’urgence, de la nature de l’illégalité invoquée et du délai dans lequel une décision du juge est nécessaire.

3. Référé-liberté et référé-suspension : deux recours d’urgence différents

Le référé-liberté : une procédure exceptionnelle jugée dans un délai très court

Prévu par l’article L. 521-2 du Code de justice administrative, le référé-liberté permet de demander au juge des référés d’ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale lorsqu’une personne publique y a porté une atteinte grave et manifestement illégale.

Le juge doit alors, en principe, intervenir dans un délai de 48 heures.

En matière de fermeture administrative, l’exploitant peut notamment invoquer une atteinte à la liberté d’entreprendre, reconnue comme une liberté fondamentale dans le cadre du référé-liberté.

Le Conseil d’État a ainsi admis que la liberté d’entreprendre pouvait être invoquée dans le cadre d’un recours dirigé contre certaines mesures administratives, notamment dans une décision relative à une fermeture administrative (CE, 21 mai 2016, China Town Belleville, req. n° 399955).

Toutefois, le référé-liberté demeure une procédure particulièrement exigeante.

L’exploitant doit démontrer simultanément :

l’existence d’une situation d’urgence particulière nécessitant l’intervention du juge dans un délai de 48 heures ;
une atteinte à une liberté fondamentale ;
et le caractère grave et manifestement illégal de cette atteinte.

Il ne suffit donc pas de soutenir que l’arrêté préfectoral est simplement contestable ou susceptible d’être annulé.

L’illégalité doit apparaître suffisamment évidente au stade de l’urgence.

Une réactivité indispensable pour saisir le juge du référé-liberté

La rapidité avec laquelle l’exploitant agit constitue elle-même un élément pris en considération par le juge.

Lorsqu’une personne attend plusieurs jours avant d’introduire son référé-liberté, le juge peut considérer que l’extrême urgence invoquée n’est pas établie.

Dans une décision du 4 mai 2015, le Conseil d’État a notamment retenu que la condition d’urgence n’était pas satisfaite dans le cadre d’un référé introduit une semaine après la notification de la décision contestée (CE, 4 mai 2015, SARL FJCP, req. n° 389897).

Cette jurisprudence illustre une règle pratique essentielle : plus le recours en référé-liberté est envisagé, plus la réaction doit être immédiate.

Dès la notification d’un arrêté de fermeture administrative, il est donc recommandé de consulter rapidement un avocat compétent en contentieux administratif et en défense des entreprises afin d’analyser :

les motifs de la fermeture ;
la procédure suivie par l’administration ;
la durée de la mesure ;
les conséquences immédiates pour l’entreprise ;
les éventuelles atteintes aux droits de la défense ;
et la procédure de référé la plus adaptée.

4. Le référé-suspension : une procédure souvent mieux adaptée à la contestation d’une fermeture administrative

Le référé-suspension, prévu par l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, répond à des conditions moins strictes que le référé-liberté.

Pour obtenir la suspension d’un arrêté de fermeture administrative, le requérant doit démontrer deux éléments.

Première condition : l’urgence

Il doit être établi que l’exécution immédiate de l’arrêté porte une atteinte suffisamment grave et immédiate à la situation de l’exploitant ou aux intérêts qu’il entend défendre.

Seconde condition : l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision

Le requérant doit également invoquer un moyen de nature à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté.

Cette condition est moins exigeante que celle applicable au référé-liberté.

Il n’est pas nécessaire de démontrer, dès le stade du référé, que l’illégalité est manifeste. Il suffit qu’un moyen apparaisse suffisamment sérieux pour justifier un examen approfondi dans le cadre du recours au fond.

Le doute sérieux peut notamment résulter, selon les circonstances :

d’une erreur dans les motifs de l’arrêté ;
d’une erreur matérielle sur les faits reprochés à l’établissement ;
d’une qualification juridique contestable des faits ;
d’une insuffisance de motivation ;
d’un défaut de procédure contradictoire lorsque celle-ci était requise ;
d’une erreur dans la détermination de la durée de fermeture ;
d’une mesure disproportionnée au regard des faits reprochés ;
ou d’une atteinte excessive aux droits de l’exploitant.

Le référé-suspension doit toutefois être accompagné ou précédé d’un recours au fond tendant à l’annulation de l’arrêté.

En pratique, l’avocat dépose généralement simultanément :

une requête en annulation de l’arrêté de fermeture administrative ;
une requête en référé-suspension.

5. Comment le juge administratif apprécie-t-il la condition d’urgence ?

La condition d’urgence constitue l’un des principaux enjeux du référé-suspension.

Selon une jurisprudence constante, l’urgence est caractérisée lorsque l’exécution de la décision administrative porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate :

à un intérêt public ;
à la situation du requérant ;
ou aux intérêts qu’il entend défendre.

L’urgence ne se présume donc pas automatiquement du seul fait qu’un commerce est contraint de fermer.

Le juge administratif procède à une appréciation concrète de la situation.

Il examine notamment :

la durée de la fermeture ;
la situation économique de l’entreprise ;
le niveau de ses charges fixes ;
ses disponibilités financières ;
sa trésorerie ;
le chiffre d’affaires susceptible d’être perdu ;
les échéances qui doivent être honorées ;
les conséquences de la fermeture sur les salariés ;
les contrats susceptibles d’être compromis ;
et, plus largement, la capacité de l’établissement à supporter l’absence d’activité.

Dans une décision du 28 octobre 2011, le Conseil d’État a admis que les conséquences économiques d’une fermeture administrative pouvaient caractériser l’urgence lorsque l’équilibre financier de l’établissement était menacé à brève échéance (CE, 28 octobre 2011, SARL PCRL Exploitation, req. n° 353533).

La démonstration doit donc être précise, concrète et documentée.

6. La durée de fermeture est un élément déterminant dans l’appréciation de l’urgence

L’urgence s’apprécie également au regard de la période de fermeture restant à courir au moment où le juge statue.

Cette précision est essentielle.

Une fermeture administrative peut être particulièrement préjudiciable. Toutefois, si la mesure arrive à son terme avant que le juge puisse statuer, l’intérêt pratique d’une suspension devient beaucoup plus limité.

Le requérant doit donc démontrer que les conséquences de la fermeture continuent de produire des effets graves au moment où le juge des référés rend sa décision.

Cette difficulté est particulièrement importante lorsque la durée de fermeture est courte.

Dans une décision du 8 avril 2016, le Conseil d’État a rappelé que l’urgence devait être appréciée au regard des conséquences concrètes de la décision et de la période pendant laquelle celle-ci continuait de produire ses effets (CE, 8 avril 2016, Société Élysées Restauration, req. n° 398476).

En conséquence, lorsqu’une fermeture ne porte que sur une période très courte, il peut être difficile d’obtenir une décision utile avant la réouverture prévue de l’établissement.

Il convient néanmoins d’éviter toute règle automatique.

Une fermeture de courte durée peut, dans certaines circonstances exceptionnelles, justifier un référé, notamment lorsqu’elle intervient pendant une période déterminante pour l’activité de l’entreprise.

Par exemple :

pendant une période de forte activité saisonnière ;
à l’occasion d’un évènement exceptionnel ;
durant une manifestation locale ou sportive importante ;
pendant une période correspondant à une part essentielle du chiffre d’affaires annuel ;
ou lorsqu’une fermeture, même brève, est susceptible de provoquer la rupture d’un contrat déterminant pour l’exploitation.

Chaque situation doit donc faire l’objet d’une analyse individualisée.

7. Quels documents faut-il fournir pour démontrer l’urgence économique ?

En matière de fermeture administrative, une argumentation générale sur les difficultés financières de l’entreprise est généralement insuffisante.

Il est préférable de produire des pièces permettant au juge de mesurer concrètement les conséquences économiques de la fermeture.

Peuvent notamment être utiles :

les derniers comptes annuels de la société ;
les comptes de résultat ;
les bilans ;
les situations comptables récentes ;
les relevés de trésorerie ;
les échéanciers d’emprunts ;
les échéances de loyers ;
les bulletins ou états de salaires ;
les principales charges fixes ;
les échéances fiscales et sociales ;
les contrats de location-gérance ;
les contrats commerciaux en cours ;
les réservations annulées ;
les prévisions de chiffre d’affaires ;
les éléments comparatifs relatifs à la même période de l’année précédente ;
ainsi qu’une attestation ou une analyse de l’expert-comptable.

Une attestation circonstanciée de l’expert-comptable peut être particulièrement utile.

Elle peut notamment permettre d’expliquer :

le montant du chiffre d’affaires perdu pendant la fermeture ;
les charges qui continuent de courir malgré l’absence d’exploitation ;
l’incidence de la fermeture sur la trésorerie ;
le résultat prévisionnel de l’exercice ;
et le risque que la poursuite de la fermeture fasse peser sur l’équilibre financier de l’établissement.

Les charges fixes sont particulièrement importantes dans l’analyse de l’urgence.

Même lorsqu’un établissement ne réalise plus aucun chiffre d’affaires, certaines dépenses continuent en effet de courir, notamment :

les loyers commerciaux ;
les salaires et charges sociales ;
certaines échéances d’emprunt ;
les assurances ;
les impôts et taxes ;
les frais bancaires ;
ou certaines dépenses contractuelles incompressibles.

L’absence temporaire de chiffre d’affaires peut ainsi provoquer une dégradation rapide de la situation financière de l’entreprise.

8. L’urgence peut-elle être reconnue sans documents comptables complets ?

L’absence de production de documents comptables ne conduit pas nécessairement, à elle seule, au rejet du référé.

Dans certaines circonstances, la gravité des conséquences de la fermeture peut apparaître de manière suffisamment évidente au regard de la durée de la mesure et de l’absence totale de chiffre d’affaires.

Le Conseil d’État a notamment admis que le juge des référés ne pouvait pas se fonder uniquement sur l’absence de documents comptables pour écarter l’urgence alors qu’une fermeture administrative prolongée était susceptible de menacer l’équilibre financier de l’établissement (CE, 13 juillet 2016, req. n° 399396, relatif à une fermeture administrative de six mois).

Cette jurisprudence ne dispense toutefois pas l’exploitant de produire des justificatifs.

En pratique, plus le dossier économique est précis et documenté, plus la démonstration de l’urgence est solide.

L’assistance d’un avocat permet notamment d’identifier les documents réellement utiles et d’organiser les pièces afin de démontrer, de manière claire, le lien entre :

la fermeture administrative → la perte de chiffre d’affaires → le maintien des charges → la dégradation de la trésorerie → la menace sur la poursuite de l’exploitation.

9. Quels autres éléments peuvent permettre de démontrer l’urgence ?

La situation financière générale de l’établissement n’est pas le seul élément pris en compte.

D’autres circonstances particulières peuvent renforcer la démonstration de l’urgence.

L’annulation d’évènements générant un chiffre d’affaires important

Une fermeture peut intervenir à une période correspondant à des évènements dont l’établissement attendait des recettes particulièrement importantes.

Il peut s’agir, par exemple :

d’une période festive ;
d’un évènement professionnel ;
d’une manifestation locale ;
d’une saison touristique ;
d’un évènement sportif ;
d’une période de forte fréquentation habituelle.

Lorsque l’annulation de ces évènements représente une perte significative par rapport au chiffre d’affaires annuel, cet élément peut être utilement invoqué.

Le risque de rupture d’un contrat essentiel

L’urgence peut également être renforcée lorsque la fermeture menace directement la poursuite d’un contrat indispensable à l’exploitation.

La situation peut notamment se présenter lorsqu’un fonds de commerce est exploité dans le cadre d’une location-gérance et que la fermeture expose l’exploitant au risque de résiliation du contrat.

Les conséquences juridiques et économiques de cette résiliation doivent alors être précisément expliquées et justifiées.

Une entreprise déjà fragilisée financièrement

La situation financière préexistante de la société peut également être prise en considération.

Une entreprise dont la trésorerie est déjà dégradée ou dont l’exploitation est déficitaire peut être particulièrement vulnérable à une interruption brutale de son activité.

Le Conseil d’État a notamment pris en considération la situation économique de l’entreprise dans une décision du 9 mai 2014, EURL La Corne de Bélier, req. n° 379422.

Il convient cependant de présenter cette situation avec précision.

L’objectif n’est pas simplement d’affirmer que l’entreprise rencontre des difficultés, mais de démontrer que la fermeture administrative est susceptible d’aggraver immédiatement ces difficultés au point de compromettre la poursuite normale de l’activité.

10. Pourquoi la rapidité de réaction est-elle essentielle ?

En matière de référé administratif, le temps constitue un élément déterminant.

Dès la notification d’un arrêté de fermeture administrative, plusieurs actions doivent généralement être envisagées rapidement :

analyser précisément les motifs de l’arrêté ;
vérifier la compétence de l’autorité signataire ;
contrôler la procédure suivie ;
examiner les éléments reprochés à l’établissement ;
apprécier la proportionnalité de la durée de fermeture ;
identifier les éventuelles irrégularités ;
réunir les documents économiques nécessaires ;
préparer la requête au fond ;
et choisir la procédure de référé la plus adaptée.

Le choix entre le référé-liberté et le référé-suspension ne doit donc pas être automatique.

Le référé-liberté peut être particulièrement utile lorsque la situation exige une intervention dans un délai extrêmement bref et qu’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale peut être démontrée.

Le référé-suspension peut, quant à lui, être plus adapté lorsque l’urgence économique est sérieusement établie et que plusieurs moyens permettent de créer un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté.

Dans certains dossiers, la stratégie contentieuse peut également nécessiter une analyse globale associant le recours en annulation, le référé et, si la décision est finalement reconnue illégale, une éventuelle action indemnitaire en réparation du préjudice subi.

Faire appel à un avocat à Pontoise pour contester une fermeture administrative

La contestation d’un arrêté de fermeture administrative nécessite une intervention rapide et une analyse simultanée de plusieurs questions de droit et de fait.

Un avocat à Pontoise, intervenant en droit administratif, droit commercial et contentieux des entreprises, peut notamment accompagner l’exploitant pour :

analyser la légalité de l’arrêté préfectoral ;
vérifier le respect de la procédure administrative ;
examiner les droits de la défense et la procédure contradictoire ;
apprécier la proportionnalité de la mesure ;
préparer un recours en annulation devant le tribunal administratif ;
engager un référé-liberté en cas d’urgence exceptionnelle ;
engager un référé-suspension pour obtenir la suspension de l’arrêté ;
constituer les preuves de l’urgence économique ;
travailler avec l’expert-comptable de l’entreprise ;
et, le cas échéant, engager une action en réparation du préjudice résultant d’une fermeture illégale.

Pour un commerçant, un restaurateur, un exploitant de débit de boissons ou tout dirigeant confronté à une fermeture administrative, la qualité du dossier et la rapidité de réaction peuvent être déterminantes.

Maître Xavier LAMBERT, avocat à Pontoise, accompagne les entreprises, commerçants et dirigeants du Val-d’Oise confrontés à des décisions administratives susceptibles de compromettre la poursuite de leur activité.

FAQ – Référé et fermeture administrative

Peut-on continuer à exploiter son établissement après avoir déposé un recours contre l’arrêté de fermeture ?

En principe, non. Le recours en annulation devant le tribunal administratif ne suspend pas automatiquement l’exécution de l’arrêté. L’exploitant doit respecter la mesure tant qu’elle n’a pas été suspendue ou annulée par le juge.

Peut-on demander la suspension d’un arrêté de fermeture administrative en urgence ?

Oui. Selon les circonstances, il est possible de saisir le juge administratif dans le cadre d’un référé-liberté ou d’un référé-suspension afin de demander la suspension de la décision.

Quelle est la différence entre référé-liberté et référé-suspension ?

Le référé-liberté permet une intervention extrêmement rapide, généralement dans les 48 heures, mais suppose notamment une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Le référé-suspension est soumis à la démonstration de l’urgence et d’un doute sérieux sur la légalité de la décision.

Le dépôt d’un référé-suspension nécessite-t-il un recours au fond ?

Oui. La demande de suspension doit être rattachée à une requête tendant à l’annulation de la décision administrative contestée.

Une perte de chiffre d’affaires suffit-elle à caractériser l’urgence ?

Pas nécessairement. L’exploitant doit démontrer concrètement que les conséquences économiques de la fermeture sont suffisamment graves et immédiates pour justifier l’intervention du juge avant le jugement au fond.

Quels documents comptables faut-il produire ?

Il peut être utile de produire les derniers comptes annuels, une situation comptable récente, des éléments de trésorerie, les principales charges fixes, les échéances à venir et, lorsque cela est possible, une attestation circonstanciée de l’expert-comptable.

La durée de fermeture est-elle importante ?

Oui. Plus la durée de fermeture est longue, plus il peut être facile de démontrer que la mesure continue de produire des conséquences graves au moment où le juge statue. Une fermeture courte peut néanmoins justifier un référé dans certaines circonstances particulières.

Peut-on obtenir une décision du juge en 48 heures ?

Cette possibilité existe dans le cadre du référé-liberté, mais uniquement lorsque les conditions très strictes prévues par l’article L. 521-2 du Code de justice administrative sont réunies.

Faut-il agir immédiatement après la notification de l’arrêté ?

Oui. La rapidité de réaction est particulièrement importante, notamment lorsqu’un référé-liberté est envisagé. Le fait d’attendre plusieurs jours peut fragiliser la démonstration de l’urgence.

Peut-on demander une indemnisation après une fermeture administrative illégale ?

Oui, une action en responsabilité contre l’administration peut, selon les circonstances et sous réserve des conditions applicables, permettre de demander réparation des préjudices causés par une décision illégale.

Un restaurant ou un bar peut-il contester un arrêté préfectoral de fermeture ?

Oui. La légalité de l’arrêté peut être contestée devant le tribunal administratif et une procédure de référé peut être envisagée lorsque les conditions légales sont réunies.

Que peut faire un avocat en cas de fermeture administrative ?

L’avocat peut analyser la décision, identifier les éventuelles irrégularités, organiser les preuves de l’urgence, rédiger le recours en annulation et saisir le juge des référés afin de demander la suspension de la fermeture.

À retenir

La suspension d’un arrêté de fermeture administrative n’est jamais automatique. L’exploitant doit choisir la procédure de référé adaptée et apporter au juge des éléments concrets permettant de démontrer l’urgence de sa situation.

En matière de référé-suspension, la preuve doit notamment porter sur les conséquences immédiates de la fermeture : perte de chiffre d’affaires, maintien des charges fixes, dégradation de la trésorerie, risque pour l’emploi, rupture de contrats ou menace sur la pérennité de l’entreprise.

Plus l’urgence est démontrée de manière précise, chiffrée et documentée, plus le dossier présente de solides arguments pour solliciter la suspension de l’arrêté.

Face à une décision de fermeture administrative, il est donc essentiel d’agir rapidement afin d’examiner les voies de recours disponibles et de préserver, lorsque cela est juridiquement possible, la continuité de l’activité de l’entreprise.

Fermeture administrative : comment démontrer l’urgence pour obtenir la suspension de l’arrêté en référé ?